Plano de trabalho na nova Instrução Normativa 05/17 (MPDG)
Manutenção da obrigatoriedade de elaboração de plano de trabalho na IN 05/17
20 de abril de 2018
*Por Jacinta Macedo Birkner Guimarães
O plano de trabalho, em seu sentido mais amplo, traduz-se em um documento que aglutina as informações necessárias para o devido planejamento do projeto a ser executado, contendo todos os processos imprescindíveis para a obtenção do resultado final.
Aproximando esta acepção geral às contratações públicas, “o plano de trabalho consigna, portanto, como já dispusera a antiga IN nº 18/97 do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, documento aprovado pela autoridade competente que assenta a necessidade de contratação dos serviços, orientando a caracterização do objeto, evidenciando as vantagens para a Administração e sua economicidade, no que couber, e definindo diretrizes para elaboração dos projetos básicos (ou termos de referências, na hipótese de pregão)”.[1]
Cumpre mencionar, nesta esteira, o Decreto Federal 2.271/97, que trouxe a obrigação de instruir o processo de contratação de serviços, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, com o plano de trabalho incluindo, conforme seu art. 2º:
Art . 2º - A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho aprovado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar competência, e que conterá, no mínimo:
I - justificativa da necessidade dos serviços;
II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada;
III - demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis.
Tal a importância deste documento, o próprio Tribunal de Contas da União (TCU) já se manifestou, em mais de uma ocasião, sobre a obrigatoriedade de elaboração do plano de trabalho, nos exatos moldes trazidos pelo citado Decreto. Observem-se alguns exemplos:
Elabore, em atenção ao estabelecido no art. 2º do Decreto nº 2.271/1997, plano de trabalho, previamente aos processos licitatórios, que contenha a justificativa da necessidade dos serviços a serem contratados, a relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada e o demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade
e melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis.
Em atenção ao disposto no art. 3º, § 1º, do Decreto nº 2.271/1997, sempre que a prestação do serviço objeto da contratação puder ser avaliada por determinada unidade de serviço prestado, essa unidade deve estar prevista no edital e no respectivo contrato e deve ser utilizada como um dos parâmetros de medição e aferição de resultados.
Exerça, nos contratos de prestação de serviço, em que haja disponibilização de mão-de-obra para o órgão, controle efetivo da freqüência e das horas trabalhadas, exija dos fiscais desses contratos exames detalhados prévios ao atesto das informações contidas nos controles de freqüência exercidos pelas empresas e somente efetue os pagamentos dos períodos efetivamente trabalhados.
Acórdão 1330/2008 - Plenário
Estabeleça previamente em plano de trabalho: justificativa da necessidade dos serviços, em harmonia com as ações previstas no Planejamento Estratégico Institucional e no Plano Diretor de Tecnologia da Informação, bem assim estudo que relacione a demanda prevista com a quantidade de serviço a ser contratada, conforme art. 2º, incisos I, II e III, do Decreto nº 2.271/1997 e a jurisprudência do TCU (a exemplo, Acórdãos 1558/2003, 2094/2004 e 2023/2005, todos do Plenário).
Acórdão 1453/2009 - Plenário
Abstenha-se de remunerar a Contratada pela mera disponibilização de mão-de-obra, ao invés de proporcionalmente aos resultados alcançados, bem como de interferir na gestão dos empregados daquela, de forma a não incorrer em interposição de mão-de-obra, prática considerada ilegal pelo Enunciado nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho.
Explicite claramente o modelo pretendido para a contratação, dando preferência à contratação de execução indireta baseada na prestação e remuneração de serviços mensuradas por resultados, considerando a compatibilidade dos serviços licitados com esse modelo e as vantagens advindas de sua aplicação.
Elabore e aprove formalmente plano de trabalho prévio, adequada e objetivamente descrito, contendo, no mínimo, a justificativa detalhada da necessidade dos serviços, a relação entre a demanda prevista e os serviços a serem contratados e o demonstrativo dos resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto nº 2.271/1997. Faça constar do edital a metodologia de mensuração de serviços e resultados com relação às especificações e à qualidade esperada, incluindo os critérios de controle e remuneração dos serviços executados, com vistas à aceitação e ao pagamento, e levando em consideração a determinação do subitem anterior e aquelas exaradas nos Acórdãos 667/2005, 2103/2005, 2171/2005 e 2172/2005, todos do Plenário.
Preveja acordos de nível de serviço, a serem cumpridos pelas empresas contratadas, os quais sejam capazes de aferir objetivamente os resultados pretendidos com as respectivas contratações, em atenção ao disposto no art. 3º, § 1º, do Decreto nº 2.271/1997.
Acórdão 137/2010 Primeira Câmara (Relação)[2]
Destarte, a recém revogada Instrução Normativa 02/08 (IN 02/08), do extinto Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), reproduziu com fidelidade as disposições insertas no Decreto Federal 2.271/97, em seu §3º, do art. 6º; ao passo que a Instrução Normativa 05/17 (IN 05/17), do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), que substituiu a IN 02/08, não transcreveu os mesmos preceitos de modo idêntico. Veja-se abaixo, um breve comparativo:
Instrução Normativa 02/08
Art. 6º - (...)
§3º. A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho, aprovado pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar competência, e conterá, no mínimo:
I - justificativa da necessidade dos serviços;
II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada;
III - demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis (sem grifos no original)
Instrução Normativa 05/17
Art. 21 - Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação consistem nas seguintes atividades:
I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple:
a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for o caso;
b) a quantidade de serviço a ser contratada;
c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços; e
d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da contratação, observado o disposto no §1º do art. 22 (sem grifos no original).
Constata-se que, de fato, a IN 05/17 não mais se refere de forma expressa ao plano de trabalho, como fazia a IN 02/08. Entrementes, vê-se que a nova IN 05/17 traz, em seu art. 21, os procedimentos inicias do planejamento da contratação, incluindo a elaboração de um documento para formalização da demanda, que se aproxima, similarmente, do antigo plano de trabalho.
E mais: logo adiante, no art. 24, §1º, da IN 05/17, estão as disposições que devem ser observadas na elaboração dos Estudos Preliminares, que deve conter, entre eles, no inc. IX, o “demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis”, repetindo, em quase sua totalidade, o disposto no inc. III, do §3º, do art. 6º, da IN 02/08, já colacionado.
Forçoso concluir, portanto, da leitura dos dispositivos elencados acima, que a IN 05/17 retirou apenas a menção expressa do plano de trabalho, entretanto, colocou o seu conteúdo no documento de formalização da demanda, do Anexo I, assim como no documento que materializa os Estudos Preliminares, remanescendo, portanto, a necessidade de atendimento aos mesmos requisitos, sob outro formato de documento, além, obviamente, da já citada determinação da necessidade de elaboração prévia do plano de trabalho, introduzida no Decreto Federal 2.271/97.
[1] BITTENCOURT, Sidney. Licitações para Contratação de Serviços Continuados ou não: a terceirização na Administração Pública. São Paulo: Matrix, 2015. p. 83.
[2] TCU. Licitações & Contratos. Orientações e Jurisprudência do TCU. 4. ed. Brasília: TCU, Secretaria Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. p. 204, 207, 830.